環境與生態

氣候僵局怎麼解?

世界各國究竟能不能合作解決氣候危機?2015年12月在法國巴黎舉行的聯合國氣候峰會中,這個問題有如一團迷霧。這已經是第21次嘗試議定抑制溫室氣體排放的國際協定,過去一直無法取得共識的主要原因之一在於美國人民堅決不讓政府管太多。各國若欲協商成功,美國人就必須承認,單靠自由市場的力量不足以應付氣候變遷,並需接受由政府帶領策劃與行動。

撰文/歐瑞斯克斯(Naomi Oreskes)
翻譯/張雨青
2016-01

環境與生態

氣候僵局怎麼解?

世界各國究竟能不能合作解決氣候危機?2015年12月在法國巴黎舉行的聯合國氣候峰會中,這個問題有如一團迷霧。這已經是第21次嘗試議定抑制溫室氣體排放的國際協定,過去一直無法取得共識的主要原因之一在於美國人民堅決不讓政府管太多。各國若欲協商成功,美國人就必須承認,單靠自由市場的力量不足以應付氣候變遷,並需接受由政府帶領策劃與行動。

撰文/歐瑞斯克斯(Naomi Oreskes)
翻譯/張雨青
2016-01

重點提要
■美國人民拒絕對氣候採取行動,是基於對大政府主義的疑慮,大政府主義常見的弊病就是侵害自由。
■自由市場不會自行解決氣候變遷問題,因為無法衡量二氧化碳排放對人體與環境的傷害。
■二氧化碳稅或二氧化碳交易制度可延緩氣候變遷,但制度必須由政府創造。
■歷史顯示,政府也有必要帶動並資助具有解決氣候變遷問題所需規模的重要技術革新。但美國人民必須停止妖魔化政府,才可能實現。


聯合國條約若簽署國沒有堅定的國內政策配合,也只是淪於空談。但美國政治人物深怕付出政治代價,因而抗拒行動。美國人民拒絕採取行動,主要是基於對大政府主義的疑慮,而簽署國際條約即為政府主導。但是如果要對一些根本議題產生足夠的影響力,諸如驅動文明的能源問題,需要的投資金額沒有上兆也要數十億美元,還需要端出涵蓋不同產業的獎勵方案,歷史上從來沒有私人企業做到這些。各國若仍打算阻止氣候變遷,美國就必須克服人民對政府主導的反感。


自由市場靠得住?


「政府管得越少越好」是美國長期奉為圭臬的信念,從最初的聯邦條例明文削弱政府的權力,到美國憲法為了防止集權而設計的架構,乃至整部美國歷史,在在體現這樣的精神,而這種精神也是20世紀美國人民抵制聯邦勞動基準法、農村電氣化與新政的重要元素。尤其新政是1929年大蕭條驚心動魄的市場崩潰後,所實施的大規模政府介入行為,賦予聯邦政府監管商業、工業、金融業與勞動市場的大權。但反對新政的人們卻從未否定大蕭條曾經發生的事實。


反對簽署氣候變遷相關國際條約的美國人民,對政府的敵意之高,令他們不但否認氣候變遷的事實,還四處散佈陰謀論。1992年,華盛頓前州長及原子能委員會前主委芮伊(Dixy Lee Ray)在演說時堅稱,《聯合國氣候變遷綱要公約》(UNFCCC)意在逐步「創造出對聯合國言聽計從的世界政府。」她煽起的怒火延燒至今方興未艾,俄克拉荷馬州參議員英霍夫(James Inhofe)則在2012年出版的書中痛批氣候科學家是陰謀瓦解全球資本體系的共犯,還把國家環境保護局比喻為德國納粹的秘密警察組織「蓋世太保」。


英霍夫的觀點或許偏激,卻反映出一種更為保守的心態。2010年加州理工學院科學史學者康威(Erik M. Conway)與我合著《販賣懷疑的商人》(Merchants of Doubt)一書,寫出保守派與自由主義的智庫如何打著捍衛自由旗幟,質疑氣候變遷的科學證據,這些人所謂的自由,即自由放任式資本主義:低稅賦、商業管制最小化以及幾乎不受政府干預的市場。社會科學家也證實了「自由市場論」與諸如「沒有氣候變遷這回事」、「氣候變遷並非人類所致」或是「氣候變遷將有正面影響」這類言論息息相關,而這些論調全都與全球科學界的發現互相牴觸。


帶頭力主政府在對抗氣候變遷中的角色應受壓抑的政治人物、說客及企業執行總裁,他們的主要論點是:世界應當倚賴市場來解決問題,溫室氣體排放為全球經濟的一環,要是有問題,市場會回應,例如提供防止氣候變遷或使我們適應氣候變遷的技術。然而事實是,能源市場並未計入使用化石燃料的「外部」或社會成本。我們付的加油費、瓦斯費或電費都沒有反映這類成本。例如,燃煤產生的污染引發疾病、損害建築也促使氣候變遷,但我們付了電費購買燃煤所發的電時,卻未支付其他這些重要而實際的成本。


在運作得宜的市場中,人們為使用的貨物與勞務付出實際成本。倘若我把垃圾倒在你家後院,你便有權要求我付費才能享有這個特權。你若沒有要求,我肯定會不斷把垃圾往你家倒。今日的市場中,人們排放二氧化碳到大氣中卻不付費,這是市場失靈。為了矯正這個缺失,二氧化碳排放的相關成本必須涵蓋對人體與環境造成的危害。如果排放二氧化碳要花錢,你、我、發明家與投資人就有動機尋求太陽能與風力發電這類不產生二氧化碳污染的替代方案。跨政府氣候變遷研究小組(IPCC)現任組長、韓國經濟學家李會晟(Hoesung Lee)於2015年10月走馬上任時,便把二氧化碳的計價列為全球最優先的氣候變遷議題。


目前全球已有國家與地區徵收二氧化碳排放費。加拿大卑詩省課徵二氧化碳稅,有助於降低燃料消耗量與二氧化碳排放,又無損經濟成長。為了避免總稅賦增加,政府還調降了個人與法人的所得稅率,卑詩省的個人所得稅率與法人所得稅率目前均為全加拿大最低。


另一種亡羊補牢的做法,是創造一種交易體系,讓人購買製造污染的權利,這種權利買入之後可以使用、可以囤積,也可以轉賣。一家公司的減排成效若優於法規的要求,沒用到的排放餘額便可出售,反之,無法達到標準的公司可購買排放額度,直到想出解決污染的辦法為止。


花錢就能製造污染的概念惹惱了許多人,但若運作得宜,排放權交易是有效的。1990年美國國會通過大幅修正空氣清淨法案(Clean Air Act),開始實施二氧化硫排放權交易制度以減少酸雨。這步棋的成效極佳,隨後10年,二氧化硫排放量便減少逾50%。1993年加州如法炮製,實行「區域淨化空氣誘因市場」(Regional Clean Air Incentives Market)以減少南加州的空氣污染。洛杉磯現在的空氣比30年前乾淨多了,但鮮有人知,如此卓著的成效可是拜排放權交易所賜。而中國已試行區域性排放權交易制度多年,並宣佈將很快擴及全國。


不論是排放權交易還是二氧化碳稅受到青睞,核心思想都是運用市場力量以價制量。許多商業領袖偏好排放權交易勝過課稅,因為交易制度若能落實,便不失為兼具自由度與彈性的好主意,但大前提是「要能落實」。排放權交易制度或稅制都必須經過設計,不會出於市場的「隱形之手」,而是透過政府的行動催生。帶我們回到政府規範之下、走向聯合國會議成員的對話目標的是UNFCCC召開的第21次締約國會議(COP21)。......